Les enquêtes d’« utilité publique »
sont faites pour être inutiles
28 novembre 2022
- © Étienne Gendrin / Reporterre Dans « Inutilité publique », Frédéric Graber se penche sur la longue histoire des enquêtes publiques. Ces « fictions juridiques » ne menacent jamais la réalisation des projets destructeurs et sont au service des gros industriels.
Dans le village breton de Plogoff, un mouvement local bataillait de longue date
contre un projet de centrale nucléaire lorsque la préfecture ouvrit, en
1980, une enquête publique pour valider son installation. Face à
l’hostilité au projet des opposants et de la municipalité, les
commissaires-enquêteurs durent se réfugier dans des camionnettes,
renommées « bureaux annexes de la mairie »,
gardées par des gendarmes mobiles pour les protéger des manifestants.
Malgré de multiples affrontements avec les gendarmes et l’incendie sur
la place de la mairie du dossier d’enquête publique, la commission
rendit le 14 avril 1980 un avis favorable à la construction de la
centrale.
Pourquoi les opposants à la centrale se focalisèrent-ils tant sur l’enquête d’utilité publique ? Sans doute, comme le dit Frédéric Graber, parce que « l’arrivée du dossier en mairie, c’est la condamnation ». Or, Plogoff est loin d’être un cas isolé. Comme l’historien le montre dans son dernier ouvrage, Inutilité publique (éditions Amsterdam), l’enquête d’utilité publique – depuis ses origines au XVIIᵉ
siècle jusqu’à nos jours – sert d’abord à légitimer un projet de
développement et, par la même occasion, à disqualifier toute critique à
son encontre.
L’auteur en fait la démonstration en étudiant minutieusement le
déroulé d’une enquête publique contemporaine. En l’occurrence, celle
concernant le projet d’extension de la zone commerciale de Béner, près
du Mans, lancé en 2015 par le dirigeant du magasin Leclerc local. Chose
rare : l’enquête a mobilisé près d’un millier de répondants, inquiets
par ce énième bétonnage de terres. De manière méthodique, le
commissaire-enquêteur a neutralisé tous les arguments avancés par les
opposantes et opposants, soit en les considérant comme hors sujet, soit
en jugeant que le dossier préliminaire, fourni par un bureau d’études
rémunéré par le porteur de projet, y répondait déjà. C’est ainsi qu’il a
pu justifier le bétonnage d’une partie d’une réserve naturelle par la
future zone commerciale par le fait que cette destruction serait
compensée par le porteur de projet, comme le prévoit le dispositif
administratif ERC (« éviter, réduire, compenser »). En d’autres termes, « ce
qui compte, ce n’est pas que la biodiversité soit effectivement
maintenue, mais que le dossier propose une compensation jugée acceptable
par l’administration ». Aux yeux de Frédéric Graber, l’enquête à Béner est caractéristique de « l’idéal du non-débat » que porte toute enquête publique.
Expulsée fin février 2021, la zad du triangle de Gonesse aura permis de populariser son combat pour les terres agricoles.
Une telle conception conduit à renverser ce qu’on croit savoir de « l’utilité publique »
des enquêtes administratives qui s’en réclament. Contrairement à ce que
laisse entendre leur qualificatif, les enquêtes d’utilité publique ont
pour but premier de vérifier la conformité d’un projet industriel avec
la réglementation existante « et non pas de discuter de ce qui pose problème pour les citoyens » — l’utilité d’un projet industriel étant postulée a priori
par l’administration. Dans un jeu aussi pipé, les débats
contradictoires ne sont forcément qu’apparents. Et pour cause : ces
enquêtes sont pour l’administration des fictions juridiques destinées à
prouver à ses administrés qu’elle se préoccupe de leur sort — sort
qu’elle s’efforce de concilier avec le nécessaire développement
industriel du pays.
L’inefficacité des enquêtes date du XIXᵉ siècle
Pour mesurer l’inefficience de telles enquêtes, on peut remonter au XIXᵉ
siècle. Face aux plaintes des riverains de machines à vapeur, dont le
nombre et la fréquence des accidents mortels allaient croissant,
l’administration française mit en place un certain nombre
d’autorisations préalables, contrôles et prescriptions techniques
encadrant leur usage. Résultat : comme le note ironiquement Graber, « les
accidents se poursuivent, mais relèvent désormais d’une certaine
normalité et ne conduisent pas à remettre en cause la logique des
autorisations ». Au moins, délivrer des autorisations administratives après enquête aura permis de « montrer » que « l’administration a fait le maximum pour limiter le risque ».
Car il s’agit de « montrer »,
et non de débattre de la pertinence d’un projet de développement, dont
il est bien question depuis les premières enquêtes publiques. Celles-ci
remontent aux enquêtes de commodité inventées par la monarchie française
au XVIIᵉ siècle ;
préalables à tout projet de développement – comme la construction d’un
canal, l’installation d’une nouvelle fabrique, etc. –, de telles
enquêtes convoquent un certain nombre de témoins, généralement des
notables, entendus par des représentants du roi. Qu’importe ce que
disent les témoins, les représentants de la monarchie tranchent toujours
invariablement en faveur du projet proposé.
«
Est-ce que vous êtes
D.U.P
?
» Réunion publique organisée dans la Meuse, en 2021, dans le cadre de la procédure de déclaration d’utilité publique (
DUP) du projet d’enfouissement des déchets radioactifs Cigéo.
Twitter / @cedra_collectif
L’enjeu de ces enquêtes n’est alors pas tant de discuter le bien-fondé des projets d’aménagement que de « manifester la justice rendue » par le souverain et, par conséquent de « justifier une redistribution des droits dans une société inégalitaire en sacrifiant ce qu’il est impossible de concilier ».
Bien qu’elle en changeât le nom et la méthodologie, l’administration
française après la Révolution, et particulièrement sous Napoléon Iᵉʳ,
s’inscrivit dans le sillage des enquêtes de l’Ancien Régime. Tout comme
elles, les nouvelles enquêtes d’utilité publique justifièrent un grand
nombre de projets industriels, polluants et/ou dangereux, contre les
protestations des citoyens.
Il faut ici rappeler, comme le fait le philosophe Jean-Baptiste Vidalou dans son essai Être forêts, l’étymologie du mot « projet », d’origine militaire : « Reconnaissance avancée d’une place, en vue de préparer les dispositifs utiles à son siège. » Lorsqu’on sait l’importance de la guerre et particulièrement de l’ingénierie militaire sous Louis XIV
et Napoléon Iᵉʳ, on mesure la similitude entre conflit armé et
développement industriel. Tout comme les troupes du génie assiègent une
place forte, les porteurs de projets industriels assiègent le vivant… et
les enquêtes d’utilité publique les légitiment d’emblée face aux
récriminations des autochtones.
- Grâce à une enquête publique complaisante,
Amazon a imposé la construction, dans l’Oise, d’un gigantesque entrepôt
qui artificialise des terres agricoles. © Mathieu Génon/Reporterre
Une profonde connivence entre l’État et les industriels capitalistes dans l’aménagement du territoire
La litanie des batailles qu’égrène Une histoire des luttes pour l’environnement
(Textuel, 2021) illustre la profonde connivence entre l’État et les
industriels capitalistes dans l’aménagement du territoire depuis le XVIIIᵉ
siècle en Europe. Dans cette guerre au vivant, le modèle d’enquête
publique français tel qu’il se réinvente dans les années 1820 fournit
aux industriels une « technologie politique, qui permet à la fois d’améliorer le projet et gérer les oppositions à ce dernier ». Ces dernières sont appelées « à jouer un rôle dans ce processus, mais seulement un rôle constructif : améliorer le projet, non menacer sa réalisation ». Et la fin de l’enquête « marque par la même occasion la disparition de toute opposition légitime ». En somme, l’enquête publique manifeste avant tout « une justice du sacrifice au service de l’industrialisation et du développement : une justice industrialiste ».
À tous les opposants aux grands projets inutiles et imposés, ce livre
semble déconseiller de se fier aux enquêtes publiques, jouées par
avance au bénéfice des porteurs de projet. Il ne faut voir en elles
qu’un « rituel », une « cérémonie qui permet d’affirmer que chacun est à sa place et que c’est juste ainsi ».
Heureusement, les rituels peuvent changer et les cérémonies passer de
mode. À Plogoff, ce n’est pas l’enquête publique qui eut raison de la
centrale nucléaire, mais les lance-pierres, les sabotages et la lutte pied à pied qu’opposèrent les habitants contre EDF et l’État français.
Inutilité publique, de Frédéric Graber, aux éditions Amsterdam,
octobre 2022, 208 p., 18 euros.
Source : https://reporterre.net/Les-enquetes-d-utilite-publique-sont-faites-pour-etre-inutiles
